Proloog
Op 17 juli ll. keurde de
Ministerraad een voorontwerp van wet goed tot aanpassing van het sociaal
strafwetboek. De inhoud ervan is me nog altijd onbekend, maar het is alvast een
goed excuus om even ten persoonlijke titel uiteen te zetten welke aanpassingen
mij aangewezen lijken. Vandaag als tweede thema:
Zin en onzin van bijzondere
straffen in het sociaal strafrecht
Inleiding
Als het op straffen aankomt, zijn rechters niet zo creatief,
zo stelde criminologe Kristel Beyens in 1998 vast. Straffen gebeurt immers in
het noodzakelijke keurslijf van het legaliteitsbeginsel, en qua bestraffing
kende het Strafwetboek lange tijd heel weinig reliëf: gevangenisstraf, geldboete,
of beiden.
In 2002 werd wel de werkstraf als autonome straf ingevoerd.
Met relatief succes, want
al na 4 jaar bereikte het aantal werkstraffen een jaartotaal van ongeveer
10.000, cijfer dat sedertdien ook jaarlijks worden aangehouden. In het
Justitieplan van minister Geens wordt opnieuw ingezet op het invoeren van
alternatieven: de probatie als autonome straf, het elektronisch toezicht als
afzonderlijke hoofdstraf, en de bijzondere verbeurdverklaring als autonome
vermogensstraf (p. 43). Het zijn straffen die, eens ze zijn ingevoerd als
autonome straf, ongetwijfeld ook toepassing zullen kennen in het sociaal
strafrecht.
Toen in 2010 het Sociaal Strafwetboek werd ingevoerd,
lanceerde de wetgever echter al enkele ‘bijzondere strafsancties’ op maat van de
frauderende werkgever, zijn aangestelden of zijn lasthebbers. Zo bepaalt
artikel 106 van dit wetboek dat aan de veroordeelde in sommige gevallen een
exploitatieverbod kan worden opgelegd. Ook de sluiting van onderneming kan in
die gevallen worden bevolen. Artikel 107 maakt het dan weer mogelijk om aan beoefenaars van een beroep dat bestaat uit de
verstrekking van raad of hulp, een beroepsverbod op te leggen.
De zeldzame toepassing
van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht
Statistieken over het aantal exploitatie- en beroepsverboden
en het aantal sluitingen van onderneming die werden uitgesproken op basis van
deze wetsbepalingen, zijn me niet bekend. De rechtspraak van de correctionele
rechtbank te Gent, zetelend in sociaal strafrecht, van de voorbije 4 jaar niet.
Uit die rechtspraak blijkt dat de voornoemde bijzondere strafsancties zelden
worden uitgesproken. Dit is niet alleen zo omdat de rechter het soms niet
wenselijk acht, maar ook omdat de arbeidsauditeur het geregeld zelf niet
opportuun vindt om een verbod of sluiting te vorderen.
De rechter vindt het soms niet aangewezen om een
exploitatieverbod of sluiting te bevelen, in het licht van de voorwaarde
gesteld in §3 van de artikelen 106 en 107: de veroordeling tot deze straffen moet in verhouding staan tot het geheel
van de betrokken sociaal-economische belangen. “Hierbij gaat het zowel om de belangen van de werknemers van de
betrokken werkgever, als om de belangen van bvb. de leveranciers en de klanten
van de werkgever, alsmede om de belangen van de werknemers van deze
leveranciers en klanten. Zo ook zal o.a. rekening dienen te worden gehouden met
de belangen van de aandeelhouders of van een moedervennootschap en met de
invloed van de sluiting van een gedeelte van een onderneming op het
productieproces van de rest van de onderneming, ….”, zo staat er in de
memorie van toelichting bij het Sociaal Strafwetboek (Parl. St. 2008-2009, nr. 52-1666/1, p. 195).
Als voorbeeld van het geval waar een sluiting zeker
gerechtvaardigd en proportioneel is, vermeldt de memorie van toelichting “het
illegaal naaiatelier”. Dit doet spontaan denken aan een ‘sweatshop’ waar buitenlandse
werknemers in mensonwaardige omstandigheden illegaal worden tewerkgesteld. Het
zal de lezer echter niet verbazen dat het merendeel van de werkgevers die vandaag
strafrechtelijk worden vervolgd niet in de totale, volledige illegaliteit
opereren. Het gaat echter soms wel om werkgevers die bijzonder hardleers zijn,
en waarbij de zoveelste strafvervolging de vraag rijst of ook de zoveelste
geldelijke sanctie überhaupt een gedragsverandering teweeg zal brengen. Een
sluiting komt in zo’n “(quasi) hopeloos geval”, bewoordingen uit de memorie van
toelichting (Ibid.), zeker in aanmerking als daadkrachtig signaal. Aarzeling is
er echter zeker ook want met de sluiting treft men ook de werknemers, die in de
onderneming worden tewerkgesteld…
De arbeidsauditeur zal een exploitatieverbod of sluiting niet
vorderen wanneer het hem van meet af aan duidelijk is dat de uitvoering ervan
problematisch of zelfs totaal onmogelijk is. Het verbod of de sluiting is
immers beperkt tot de onderneming of
inrichting waar de inbreuk werd begaan. Nog los van de vraag hoe ruim het
begrip ‘onderneming’ moet worden opgevat, gebeurt het dat de onderneming of de
inrichting reeds werd gestaakt of gesloten tijdens het strafonderzoek,
bijwijlen zelfs met frauduleuze bedoelingen. Werkgevers die hun ‘onderneming’
stopzetten of hun inrichting zelf
sluiten om een doorstart te nemen met een andere ‘onderneming’ of in een andere
inrichting: de praktijk leert dat het voorkomt.
Ten slotte mag natuurlijk ook niet
worden vergeten dat de bijzondere strafsancties vermeld in de artikelen 106 en
107 van het Sociaal Strafwetboek enkel kunnen worden opgelegd met betrekking
tot inbreuken uit het wetboek waarvoor dit wordt voorzien. Zo moet worden
vastgesteld dat deze straffen niet kunnen worden opgelegd bij
sociaalrechtelijke valsheid en sociaalrechtelijke oplichting gepleegd door een
werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber. Dit is toch wel vreemd, te meer
in de memorie van toelichting wordt vermeld dat de sluiting van onderneming net
kan worden ingezet tegen brievenbusvennootschappen (p. 194). Het gebruik van
brievenbusvennootschappen (in het binnen- of buitenland) om bijdragen te
ontduiken kwalificeert in de eerste plaats toch als sociaalrechtelijke oplichting.
De sluiting bevelen is dan merkwaardig genoeg net géén optie...
Nood aan herdenking van
bijzondere straffen in het sociaal strafrecht
De praktijk leert dat de bijzondere straffen uit het Sociaal
Strafwetboek niet meteen een voltreffer zijn. Het gevolg is dat het sociaal
strafrecht, met zijn ingebakken terughoudendheid ten aanzien van
gevangenisstraffen, dreigt te “fiscaliseren”. Inbreuken worden in een zeer
groot aantal gevallen louter financieel afgedaan. Het valt echter te
betwijfelen of daarmee ook steeds een effectieve bestraffing wordt
gerealiseerd.
Een kritische analyse en een herdenking van bijzondere
straffen in het sociaal strafrecht dringt zich volgens mij dan ook op. Hierna
vier concrete voorstellen.
1.
Verruim de draagwijdte van het exploitatieverbod
Het exploitatieverbod zou kunnen worden omgeturnd tot een
beroepsverbod dat vandaag wel kan worden opgelegd aan raadgevers, maar niet aan
werkgevers. Sommige personen bewijzen met het aanhoudend plegen van
sociaalrechtelijke inbreuken dat zij in het algemeen niet geschikt zijn de rol
van werkgever op een maatschappelijk verantwoorde manier op zich te nemen. Het
komt dan weinig daadkrachtig over deze personen te verbieden een welbepaalde
onderneming of inrichting te exploiteren, met name deze waar de inbreuk werd
gepleegd, maar hen geen strobreed in de weg te leggen om andere ondernemingen
en inrichtingen te exploiteren, met als risico dat daar dan (opnieuw) inbreuken
worden gepleegd.
Het opleggen van een verruimd exploitatieverbod, waarbij
abstractie wordt gemaakt van de onderneming of de inrichting waar de inbreuk
werd begaan, geeft de rechter ook een echt alternatief voor de sluiting van de
onderneming, waarvan hij/zij vreest dat ze al te gemakkelijk zal worden omzeild
door de veroordeelde. Deze zal ten gevolge van het exploitatieverbod niet
zomaar (tijdelijk) een “nieuwe” onderneming kunnen beginnen om de sluiting te
ontduiken.
2.
Bescherm de werknemers beter bij een strafrechtelijke sluiting van
onderneming
Wanneer een werknemer zijn arbeid niet kan presteren, omdat
de onderneming of inrichting van zijn werkgever werd gesloten, dan kan de
werkgever zich niet beroepen op overmacht om te ontsnappen aan zijn
verplichtingen (art. 26 Arbeidsovereenkomstenwet).
Doordat de sluiting ertoe leidt dat de werknemer geen arbeid
kan presteren, heeft hij echter geen recht op loon (Cass. 24
december 1979, Arr. Cass. 1979-1980,
nr. 260). In de memorie
van toelichting bij het Sociaal Strafwetboek wordt opgemerkt dat de werknemer
in dat geval een vordering kan instellen tot het bekomen van een
schadevergoeding voor het gederfde loon (zie ook Adv.-gen. H.
LENAERTS, concl. bij Cass. 18 januari 1993, Arr. Cass. 1993, 66; M. DE VOS, Loon naar Belgisch
arbeidsovereenkomstenrecht, Antwerpen, Maklu, 2000, 1021; K. VAN DEN
LANGENBERGH, Schorsing van de arbeidsovereenkomst en het recht op arbeid,
Antwerpen, Intersentia, 2009, nr. 58). Dit is natuurlijk mooi in theorie, maar
legt toch een behoorlijke last op de schouder van de werknemer, die ter zake
dus zelf initiatief moet nemen.
De vraag rijst bijgevolg of het niet effectiever en billijker
zou zijn om elke werknemer die wordt getroffen door een sluitingsmaatregel zonder
meer een recht op gewaarborgd loon toe te kennen en de Arbeidsovereenkomstenwet
in die zin te wijzigen. Het voordeel van een arbeidsrechtelijke verankerde
loonwaarborg is dat – mede door tussenkomst van de sociale secretariaten –
verwacht mag worden dat de betaling ervan in principe spontaan zal gebeuren
(vergelijk met de uitbetaling van andere vormen van gewaarborgd loon, waarvoor
een werknemer doorgaans niet moet procederen).
Mijn voorstel is geïnspireerd door de artikelen 7:628 en
7:411 van het Nederlandse Burgerlijk Wetboek, die bij de arbeidsovereenkomst en
de opdrachtovereenkomst een loondoorbetalingsplicht opleggen wanneer de
schuldenaar geen arbeid heeft kunnen presteren of voltooien door een oorzaak
die in redelijkheid aan de schuldeiser (werkgever of opdrachtgever) is te
wijten. Men zou natuurlijk in het Belgisch arbeidsovereenkomstenrecht ook zo
een algemene verplichting kunnen invoeren, maar minstens zou ze al kunnen
worden opgelegd bij een strafrechtelijke sluiting van onderneming, die zonder
meer geldt als een oorzaak van niet-uitvoering van de arbeid, die in
redelijkheid aan de werkgever is te wijten.
3.
Haak de mogelijkheid tot het opleggen van bijzondere strafsancties vast
aan sanctieniveau 4
Het niet kunnen opleggen van een exploitatieverbod of een
sluiting van onderneming bij sociaalrechtelijke oplichting, waaronder de meest
ernstige en georganiseerde vormen van sociale fraude kunnen worden gevat, houdt
weinig steek. Dit gaat des te meer tegen het gezond verstand in wanneer men
vaststelt dat de bijzondere strafsancties wel kunnen worden opgelegd bij de
vrijwillige aantasting van de vertrouwelijkheid van gegevens in de
Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, een incriminatie die (logischerwijs)
niet specifiek de werkgever viseert (art. 215 Sociaal strafwetboek). De
incriminatie laat onder andere toe een persoon te bestraffen – met een sanctie
van niveau 3 - die de KSZ-databank heeft gehackt.
Of de sluiting van zijn onderneming(?) waar hij de inbreuk heeft gepleegd (?)
in dat geval een gepaste straf is, valt te betwijfelen.
De zaak zou volgens mij heel wat eenvoudiger en coherenter
kunnen worden gemaakt door de bijzondere strafsancties steeds mogelijk te maken
bij een inbreuk van niveau 4 (of hoger, indien er ooit een niveau 5 wordt
ingevoerd: zie
mijn vorige bijdrage).
Hiertegen kan natuurlijk worden ingebracht dat de bijzondere
strafsancties soms ook terecht worden mogelijk gemaakt bij inbreuken van niveau
3, zo bijvoorbeeld bij het ter beschikking stellen van personeel in strijd met
het (principieel) verbod dat ter zake geldt. De bal kan echter worden
teruggekaatst: waarom niet per definitie een sanctie van niveau 4 voor
inbreuken die ook een exploitatieverbod of een sluiting van onderneming
rechtvaardigen?
4.
Voer de ‘uitsluiting van sociale voordelen’ in als bijzondere of autonome
straf
De bijzondere strafsancties uit
het sociaal strafwetboek zijn bedoeld voor werkgevers, hun aangestelden, hun
lasthebbers en raadgevers op gebied van sociale wetgeving. Voor frauderende sociaal
verzekerden wordt geen bijzondere strafsanctie voorzien. De rechter zich dan
ook genoodzaakt te kiezen uit het klassieke arsenaal. Ten aanzien van sociaal
verzekerden wordt ook geregeld de werkstraf opgelegd.
Een instelling van sociale
zekerheid kan op administratief vlak wel een geëigende strafsanctie opleggen:
de uitsluiting voor een welbepaalde periode in de toekomst van het recht op
uitkeringen (zie bv. wat betreft de mogelijkheid voor de RVA om sancties te
treffen: artikelen 153-155 Werkloosheidsbesluit). Zodanige straf is in vele
gevallen heel wat effectiever dan de geldboete of de werkstraf, zeker nu het stilaan
algemeen aanvaard is dat het non bis in
idem-beginsel zich verzet tegen de cumulatie van een strafrechtelijke
sanctie met een administratieve sanctie.
De vraag rijst dan soms toch hoe
zinvol het is een sociaal verzekerde een geldboete op te leggen, die hij
uiteraard zal betalen met de sociale uitkeringen die hem niet werden ontzegd.
Het wordt al helemaal pijnlijk voor de Belgische schatkist wanneer de sociaal
verzekerde nalaat zijn geldboete te betalen, niettegenstaande hij sociale
uitkeringen bleef ontvangen.
Ook een administratieve
sanctionering is echter niet altijd even aangewezen. Zo bijvoorbeeld heeft het
heel weinig zin een sociaal verzekerde die aan de hand van een fictieve
tewerkstelling zijn toelaatbaarheid tot werkloosheidsuitkeringen heeft bekomen,
uit te sluiten van het recht op uitkeringen. Eens de fraude is vastgesteld, zal
de RVA immers tot het besluit komen dat de sociaal verzekerde eigenlijk niet
toelaatbaar was en is tot het genieten van uitkeringen en zal hij sowieso geen
uitkeringen meer genieten in de toekomst, ten minste totdat hij voldoende
arbeids- of daarmee gelijkgestelde dagen heeft gepresteerd.
De invoering van de straf
‘uitsluiting van sociale voordelen’, die door de rechter zou kunnen worden
opgelegd bij sociaalrechtelijke valsheid, sociaalrechtelijke oplichting en het
verstrekken van onjuiste inlichtingen om een sociaal voordeel te komen, lijkt
me dus zeker een zinvolle verrijking van het straffenarsenaal.
Ik zou de straf ook zo ruim
opvatten dat zij de uitsluiting inhoudt van alle sociale voordelen, met
uitzondering van het recht op maatschappelijke dienstverlening. Dit verijdelt
situaties waarbij een sociaal verzekerde voor de ene uitkering wordt
uitgesloten, maar tijdens zijn sanctieperiode andere uitkeringen gaat genieten,
waarop hij alsnog gerechtigd is. Het grondrecht op een menswaardig bestaan
(art. 23 Gw.) mag echter niet uit het oog worden verloren en rechtvaardigt wel het
behoud van het recht op maatschappelijke dienstverlening.
De uitsluitingsstraf zou daarenboven
als autonome straf kunnen worden ingevoerd, en dus niet als bijzondere straf
die bovenop de gevangenisstraf of de geldboete moet worden uitgesproken. Mocht
ervoor geopteerd worden deze straf in te voeren als bijzondere straf die kan
worden opgelegd door de strafrechter in plaats van door de administratie, dan komt
men alleszins niet in aanvaring met het non
bis in idem-beginsel. Dit beginsel staat immers een tweede strafvervolging
voor hetzelfde feit in de weg, maar niet het feit dat een rechter ter afsluiting
van één welbepaalde strafvervolging meerdere types straffen oplegt en met
elkaar cumuleert, in zoverre de wetgeving dit uiteraard mogelijk maakt.
