De prejudiciële vraag
Schendt artikel 22quater van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, geïnterpreteerd in de zin dat [de] erin vervatte solidariteitsbijdrage een bijzondere manier van herstel of terugbetaling van burgerrechtelijke aard [betreft], bestemd om, in het belang van de financiering van de sociale zekerheid, een einde te maken aan een met de wet strijdige situatie, dan wel geïnterpreteerd als een straf in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag van 4 november 1950 voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en artikel 14 van het Internationaal Verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten, rekening houdend met de hoofdzakelijk repressieve doelstelling van de wetgever, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet gelezen in samenhang met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het artikel 14.7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en het algemeen rechtsbeginsel ‘ non bis in idem ’, nu het artikel 22quater, in zijn simultane toepassing met het artikel 28 van de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, kan worden opgelegd naast en boven een administratieve geldboete opgelegd in toepassing van de wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten ?
Het antwoord van het Hof
Op grond van het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem, dat ook is gewaarborgd door artikel 14.7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, mag niemand voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds « overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land » bij einduitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken. Dat beginsel is eveneens opgenomen in artikel 4 van het niet door België geratificeerde Zevende Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.
Het beginsel non bis in idem verbiedt « een persoon te vervolgen of te berechten voor een tweede ‘ misdrijf ’ voor zover identieke feiten of feiten die in hoofdzaak dezelfde zijn, eraan ten grondslag liggen » (EHRM, grote kamer, 10 februari 2009, Zolotoukhine t. Rusland, § 82).
Het verwijzende rechtscollege interpreteert artikel 22quater van de wet van 27 juni 1969 in die zin dat de in dat artikel bepaalde solidariteitsbijdrage hetzij « een bijzondere manier van herstel of terugbetaling van burgerrechtelijke aard » is, hetzij « een straf » is in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en van artikel 14 van het Internationaal Verdrag voor burgerrechten en politieke rechten.
Opdat het beginsel non bis in idem op de in het geding zijnde solidariteitsbijdrage van toepassing kan zijn, dient die solidariteitsbijdrage allereerst een maatregel van strafrechtelijke aard te zijn.
Teneinde te bepalen of het beginsel non bis in idem op de in het geding zijnde maatregel van toepassing kan zijn, dient het Hof derhalve na te gaan of de in het geding zijnde bijdrage een maatregel van strafrechtelijke aard dan wel een maatregel van burgerlijke aard is.
Artikel 71 van de programmawet van 22 december 2008 heeft de in het geding zijnde bepaling ingevoegd in de wet van 27 juni 1969 tot herziening van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders. Die bepaling werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord :
« Dit artikel voegt in de wet van 27 juni 1969 een nieuw artikel 22quater in, om de bijdragen verschuldigd door de werkgevers die een beroep hebben gedaan op personeel voor wie geen onmiddellijke aangifte van tewerkstelling (Dimona) werd gedaan (zwartwerk) op een forfaitaire manier te berekenen.
Ingevolge de controles door de verschillende diensten van sociale inspectie voert de Rijksdienst voor sociale zekerheid regularisaties op basis van de gedane vaststellingen uit.
Rekening houdend met de bewijslast voor voormelde Rijksdienst heeft de regularisatie - in de vorm van een rechtzettingsbericht - doorgaans enkel betrekking op een dag arbeidsprestaties, namelijk de dag van de controle, of zelfs op slechts enkele uren, terwijl de betrokken persoon sedert een veel langere periode is tewerkgesteld. Enkel de bekentenis van de werknemer of van zijn werkgever, evenals eensluidende getuigenissen van andere werknemers, maken het mogelijk langere perioden zonder een risico op betwisting te regulariseren.
Om dergelijke regularisatie te kunnen doen, moet de Rijksdienst een hele reeks handelingen verrichten, namelijk de identificatie van de werkgever (of zelfs het creëren van de werkgever bij de Kruispuntbank van ondernemingen indien hij daarin nog niet bestaat), de Dimona, de Dmfa (driemaandelijkse multifunctionele aangifte), het in rekening brengen van de verschuldigde bedragen, de verzending van de regularisatie naar de werkgever en, indien de bedragen niet worden betaald, de gerechtelijke invordering ervan.
Bij de Rijksdienst werd de oefening gemaakt om de kosten te evalueren van de behandeling van een kantschrift van een arbeidsauditeur die de ambtshalve onderwerping van een persoon vraagt op basis van een inspectieverslag (kosten per uur naargelang de graad van het personeelslid dat bij het proces is betrokken). Deze kosten werden op 348 euro geraamd indien een beroep moet worden gedaan op een advocaat om de schuldvordering langs gerechtelijke weg terug te vorderen. Deze schuldvordering bedraagt meestal minder dan 50 euro aan bijdragen, met daarbij horende kosten zoals bijdrageopslagen, forfaitaire interesten en vergoedingen.
Het voorgestelde artikel 22quater heeft dus tot doel een bijzondere wijze van vergoeding of teruggave van burgerlijke aard in te voeren om, in het belang van de financiering van de sociale zekerheid, een situatie strijdig met de wet te doen beëindigen door de werkgevers te verplichten een solidariteitsbijdrage te betalen, berekend op een forfaitaire basis gelijk aan het drievoud van de basisbijdragen, op het gewaarborgd gemiddeld minimummaandinkomen met een geïndexeerd minimumbedrag van 2 500 euro, waarbij aldus ervan wordt uitgegaan dat de werknemer voor wie de onmiddellijke aangifte van tewerkstelling niet werd gedaan, langer dan een dag werd tewerkgesteld.
Indien de werkgever de werknemer aangeeft voor meer dan een dag tijdens bedoeld kwartaal, zullen de bijdragen verschuldigd voor de daadwerkelijke tewerkstelling van de werknemer worden afgetrokken van de geïndexeerde solidariteitsbijdrage van 2 500 euro. Het is zelfs mogelijk dat de werkgever de werknemer aangeeft voor een periode die overeenstemt met het volledig kwartaal, met een loon waardoor de verschuldigde bijdragen meer zullen bedragen dan de solidariteitsbijdrage, zodat laatstgenoemde bijdrage niet verschuldigd zal zijn.
Een uitzondering op de toepassing van de geïndexeerde solidariteitsbijdrage van 2 500 euro is evenwel voorzien : wanneer inspectiediensten zullen vastgesteld hebben dat de gecontroleerde werknemer zich in de materiële onmogelijkheid bevond om voltijdse arbeidsprestaties te verrichten.
In dit geval verkeert een student die tijdens het weekeinde is tewerkgesteld of voor wie vaststaat dat hij cursussen volgt tijdens de week, of een persoon die bij werkgever A halftijds is tewerkgesteld en voor wie de databanken van de Rijksdienst voor sociale zekerheid aantonen dat hij ook halftijds is aangegeven bij een andere werkgever voor dezelfde tewerkstellingsperiode. Deze verificatie zal gebeuren voordat de voor de regularisatie nodige informatie aan de Rijksdienst wordt medegedeeld.
In casu en als antwoord op de opmerking van de Raad van State, zal het bedrag van de solidariteitsbijdrage proportioneel verminderd worden, wanneer een werkgever zich beroept op een materiële onmogelijkheid om voltijdse arbeidsprestaties te verrichten bijvoorbeeld wanneer een werknemer de eerste maand van het trimester werkloosheidsuitkering genoot. De werkgever dient de nodige elementen aan te brengen zodat de reële prestaties van de werknemer kunnen worden vastgesteld. Indien de werkgever deze elementen niet geeft en ze niet kunnen afgeleid worden uit de databanken van de Rijksdienst voor Sociale zekerheid, zal de gehele solidariteitsbijdrage verschuldigd zijn.Bedoelde regularisatie zal aanleiding geven tot een rechtzettingsbericht met een specifieke boekhoudkundige referentie opdat het rendement van de maatregel op termijn kan worden geëvalueerd » (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1607/001, pp. 51-53).
In de Senaat heeft de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid dienaangaande het volgende verklaard :
«Wanneer de inspectie vaststelt dat een werkgever voor een werknemer geen onmiddellijke aangifte van tewerkstelling, de zogenaamde Dimona-aangifte, heeft gedaan, dient de inspectie om deze werknemer te kunnen regulariseren een hele reeks handelingen te verrichten, namelijk :
- de identificatie van de werkgever of zelfs de creatie van de werkgever bij de Kruispuntbank van ondernemingen indien hij daarin nog niet bestaat
- de Dimona
- de Dmfa (driemaandelijkse multifunctionele aangifte)
- het in rekening brengen van de verschuldigde bedragen
- de verzending van de regularisatie naar de werkgever
- indien de bedragen niet worden betaald, de gerechtelijke invordering ervan.
De kosten van deze handelingen van de inspectie, Rijksdienst voor Sociale zekerheid, arbeidsauditoraat en advocaat bij gerechtelijke invordering, weegt helemaal niet op tegen het gemiddeld bedrag van een schuldvordering. De inspectie dient namelijk op heden verschillende dagen een observatie van de werknemer uit te voeren om te kunnen bewijzen dat de werknemer meer dan één dag niet-aangegeven arbeid verrichte.
Artikel 71 voegt dan ook in de wet van 27 juli 1969 een artikel 22quater in dat tot doel heeft om, in het belang van de financiering van de sociale zekerheid, werkgevers die een beroep hebben gedaan op zwart werk, een forfaitaire solidariteitsbijdrage te doen betalen. Deze solidariteitsbijdrage werd berekend op een forfaitaire basis gelijk aan het drievoud van de basisbijdragen die betaald worden op het gewaarborgd gemiddeld minimummaandinkomen met een geïndexeerd minimumbedrag van 2 500 euro.
Indien de werkgever de werknemer alsnog aangeeft voor meer dan één dag in het bedoeld kwartaal, worden de betaalde bijdragen verrekend. Tevens wordt in geval de werkgever de materiële onmogelijkheid om voltijdse prestaties bewijst voor het geheel of een deel van het bedoeld kwartaal, dit verrekend » (Parl. St., Senaat, 2008-2009, nr. 4-1050/3, pp. 3-4).
Uit de aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat die solidariteitsbijdrage beoogt alsnog socialezekerheidsbijdragen te innen voor een werknemer ten aanzien van wie werd vastgesteld dat diens prestaties niet tijdig werden aangegeven. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de werknemer voor wie de onmiddellijke aangifte van tewerkstelling niet werd gedaan, langer dan een dag werd tewerkgesteld.
De in het geding zijnde solidariteitsbijdrage wordt berekend op een wijze die ertoe strekt de bijdragen, alsook de administratieve kosten verbonden aan de vaststelling van de niet-betaling van socialezekerheidsbijdragen voor arbeidsprestaties die niet zijn aangegeven bij de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, forfaitair te compenseren.
Hoewel het bedrag van die bijdrage weliswaar wordt berekend los van de duur van de niet-betaling van de bijdragen, op een forfaitaire basis gelijk aan het drievoud van de basisbijdragen die worden betaald op het gewaarborgde gemiddelde minimummaandinkomen, beperkt het zich ertoe als berekeningsbasis het « gemiddelde minimummaandinkomen » te nemen; bovendien, hoewel het verschuldigde bedrag in beginsel niet lager kan liggen dan 2 500 euro, kan dat bedrag worden verminderd met de bijdragen die verschuldigd zijn voor de daadwerkelijk aangegeven prestaties van de betrokken werknemer. In dat opzicht is tijdens de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde bepaling verklaard dat, wanneer « de werkgever de werknemer aangeeft voor een periode die overeenstemt met het volledige kwartaal, met een loon waardoor de verschuldigde bijdragen meer zullen bedragen dan de solidariteitsbijdrage […] laatstgenoemde bijdrage niet verschuldigd zal zijn » (Parl. St., Kamer, 2008-2009, DOC 52-1607/001, p. 52), en dit terwijl de sanctie waarin artikel 1bis, § 1, 5°, C), van de wet van 30 juni 1971 voorziet, van toepassing blijft. Wanneer de werkgever kan aantonen dat de werknemer zich in de materiële onmogelijkheid bevond om voltijdse arbeidsprestaties te verrichten, zal het bedrag van de solidariteitsbijdrage evenzo proportioneel worden verminderd.
De in het geding zijnde solidariteitsbijdrage heeft dus geen repressieve functie, daar zij voortvloeit uit de zorg van de wetgever om een forfaitair geëvalueerde schade te herstellen.
Daar de in het geding zijnde bepaling een maatregel van hoofdzakelijk burgerlijke aard invoert, in het belang van de financiering van de sociale zekerheid, kan het beginsel non bis in idem daarop niet van toepassing zijn en is de in het geding zijnde bepaling bijgevolg bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 14.7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en met het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten