Sanctie van uitsluiting in de RMI-wet is een straf in de zin van artikel 6 EVRM

GwH, nr. 148/2010, 16 december 2010

Prejudiciële vraag

Schenden de artikelen 30, 31 en 47 van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie en artikel 580, 8°, c), tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre zij personen die met bedrieglijk oogmerk hebben gehandeld, wanneer zij voor de arbeidsrechtbank een administratieve beslissing betwisten waarbij hun een sanctie van uitsluiting wordt opgelegd, genomen met toepassing van artikel 30, § 1, eerste lid, van de wet van 26 mei 2002, niet toelaten een maatregel van uitstel van de tenuitvoerlegging van de straffen te genieten, terwijl, wanneer zij voor hetzelfde verzuim voor de correctionele rechtbank worden vervolgd, hun die maatregel kan worden toegekend met toepassing van de wet van 29 juni 1964?

Antwoord van het Hof

De schorsing van de betaling van het leefloon, bedoeld in artikel 30 van de voormelde wet van 26 mei 2002, is een strafsanctie in de zin van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, indien zij volgens de internrechtelijke kwalificatie een strafrechtelijk karakter heeft of indien uit de aard van de inbreuk, namelijk de algemene draagwijdte ervan en het preventieve en het repressieve karakter van de sanctie, blijkt dat het om een strafsanctie gaat, of nog, indien uit de aard en de ernst van de sanctie die de betrokkene ondergaat, blijkt dat zij een bestraffend en daardoor ontradend karakter heeft (zie EHRM, grote kamer, 23 november 2006, Jussila t. Finland).

Artikel 30 van de wet van 26 mei 2002 is opgenomen in een hoofdstuk V, met het opschrift "Sancties". Bovendien blijkt uit de parlementaire voorbereiding dat de wetgever, met de aanneming van die bepaling, de tekortkomingen aan de verplichting om elke wijziging van de geldelijke situatie van de sociale-uitkeringsgerechtigde aan te geven die de berekening van het leefloon kan beïnvloeden, wilde voorkomen en bestraffen.

Aldus werd omtrent dat artikel 30 onderstreept :

"Dit artikel handelt over de sancties. Hierbij weze opgemerkt dat de begunstigde steeds het recht heeft om de sanctie te betwisten, hetzij door middel van zijn hoorrecht (art. 20), hetzij door middel van een beroep voor de arbeidsrechtbank (art. 47). Nieuw is evenwel dat met het oog op een meer proportionele verhouding tussen de aangeklaagde feiten en de sanctie in geval van verzuim, onjuiste of onvolledige verklaring, de sanctie nu ook kan bestaan in een gedeeltelijke schorsing van het leefloon. In de Bestaansminimumwet van 1974 had het OCMW enkel de keuze tussen een schorsing of geen schorsing. Voortaan zal een juistere verhouding mogelijk zijn tussen de aangeklaagde feiten en de sanctie" (Parl. St. Kamer, 2001-2002, DOC 50-1603/001, p. 32).

Aangaande de proportionaliteit van de sanctie ingeval van niet-aangifte van alle inkomsten, verschaft de minister het volgend antwoord :

"men kan iemand die 100 euro verzwijgt niet gelijkstellen met iemand die verzuimt 10.000 euro aan te geven; in het huidige systeem wordt men volledig geschorst; aangezien de hoegrootheid van de verzwegen inkomsten precies kan bepaald worden, is de proportionaliteit hier volledig op zijn plaats omdat het willekeur totaal uitsluit; wat de term ‘ bedrieglijk opzet ’ betreft, wordt verwezen naar de bestaande wetgeving en rechtspraak" (Parl. St. Kamer, 2001-2002, DOC 50-1603/004, p. 69).

Het gegeven dat de schorsing van het recht op het leefloon twaalf maanden kan duren, in geval van frauduleuze tekortkoming, terwijl de duur ervan is beperkt tot zes maanden wanneer er geen frauduleus opzet is, getuigt overigens van het repressieve karakter van de maatregel. Die maatregel beoogt niet het herstel van schade aan het bevoegde openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn. Hij is evenmin het natuurlijke gevolg van het verdwijnen van een voorwaarde voor de toekenning van het leefloon, maar vormt een sanctie die als doel heeft om de schending van een formele verplichting te bestraffen die het mogelijk maakt na te gaan of aan de voorwaarden voor de toekenning van het leefloon is voldaan.

Ten slotte, in zoverre de schorsing van de betaling van het leefloon kan worden uitgesproken voor een duur van hoogstens twaalf maanden, vormt zij zonder enige twijfel een bijzonder ernstige maatregel gelet op de onzekere financiële situatie van de sociale-uitkeringsgerechtigden.

Hieruit vloeit voort dat de schorsing van de betaling van het leefloon, bedoeld in artikel 30 van de wet van 26 mei 2002, een overheersend repressief karakter heeft en bijgevolg een strafsanctie is in de zin van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Zij moet dus in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het strafrecht. De schorsing is evenwel geen straf in de zin van artikel 1 van het Strafwetboek, zodat de interne regels van het strafrecht en de strafrechtspleging daarop niet als dusdanig van toepassing zijn.

Het staat aan het Hof na te gaan of de wetgever de artikelen 10 en 11 van de Grondwet heeft geschonden door uit te sluiten dat de regel van het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straffen met toepassing van artikel 8 van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie op die schorsing van toepassing is. Wanneer, zoals te dezen, de dader van eenzelfde feit hetzij naar de correctionele rechtbank kan worden verwezen, hetzij een administratieve sanctie kan krijgen waartegen beroep kan worden ingesteld voor een niet-strafrechtelijk rechtscollege, oordeelt het Hof dat in principe een parallellisme moet bestaan tussen de maatregelen tot individualisering van de straf (arresten nrs. 40/97, 45/97, 128/99, 86/2007, 157/2008).

Het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straffen heeft tot doel de nadelen die inherent zijn aan de tenuitvoerlegging van de straffen, te beperken en de re-integratie van de veroordeelde niet in het gedrang te brengen. Daarnaast blijkt uit artikel 157bis, § 2, van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering en artikel 168quinquies, § 3, derde lid, van de op 14 juli 1994 gecoördineerde wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, dat het uitstel niet onverenigbaar wordt geacht met een schorsing van sociale rechten opgelegd door een andere overheid dan een strafrechtelijk rechtscollege.

Ongeacht of het uitstel wordt toegekend door de correctionele rechtbank dan wel door een ander rechtscollege, zoals de arbeidsrechtbank, kan het de veroordeelde ertoe aanzetten zijn gedrag te wijzigen, gelet op het risico dat, in geval van herhaling, de veroordeling tot een strafsanctie in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens ten uitvoer wordt gelegd.

Hieruit vloeit voort dat het verschil in behandeling, wat het voordeel van een maatregel van uitstel betreft, tussen de sociale-uitkeringsgerechtigde die strafrechtelijk wordt vervolgd en diegene die voor de arbeidsrechtbank beroep instelt tegen een schorsing van het recht op het leefloon, niet redelijk is verantwoord.

Die discriminatie vloeit evenwel niet voort uit een van de in het geding zijnde bepalingen, maar uit de ontstentenis van een wetsbepaling die het de sociale-uitkeringsgerechtigden die het voorwerp hebben uitgemaakt van een maatregel tot schorsing van hun recht op het leefloon, mogelijk maakt een maatregel van uitstel te genieten. Wanneer de wet van 29 juni 1964 niet van toepassing is, komt het aan de wetgever toe ter zake te bepalen onder welke voorwaarden een uitstel kan worden verleend en de voorwaarden en de rechtspleging volgens welke dat uitstel kan worden ingetrokken, vast te stellen.