Grondwettelijk Hof over valorisatie beroepsactiviteit na eerste ingang van zelfstandigenpensioen

1. Het Hof werd door de Arbeidsrechtbank te Nijvel ondervraagd over de bestaanbaarheid, met artikel 10 GW, van artikel 4 van het KB van 30 januari 1997 betreffende het pensioenstelsel der zelfstandigen met toepassing van de artikelen 15 en 27 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels en van artikel 3, § 1, 4°, van de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese en Monetaire Unie (hierna : het KB van 30 januari 1997, bekrachtigd bij artikel 6, 2°, van de wet van 26 juni 1997), en deed hierover uitspraak in arrest nr. 32/2009.

In de versie die van toepassing is op het geschil voor de verwijzende rechter, bepaalt artikel 4 van het koninklijk besluit van 30 januari 1997 :

"§ 1. Het rustpensioen toekenbaar in functie van de loopbaan wordt uitgedrukt door een breuk.
§ 2. De noemer van deze breuk is 45.
§ 3. De teller van de breuk bedoeld in § 1 wordt verkregen door het getal dat het totaal van de kwartalen uitdrukt die in aanmerking komen voor de opening van het recht op het rustpensioen en die gelegen zijn voor het jaar waarin het pensioen daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat, te delen door vier.
Wanneer een kalenderjaar slechts in aanmerking kan komen voor de opening van het recht op het rustpensioen indien de betrokkene, voor het betrokken jaar, een bezigheid van een door de Koning bepaalde duur bewijst en wanneer aan deze voorwaarde voldaan is, wordt genoemd jaar in rekening gebracht voor vier kwartalen.
De Koning bepaalt hoe de loopbaan berekend wordt die betrekking heeft op de jaren bedoeld in artikel 15, § 5, van het koninklijk besluit nr. 72. Hij bepaalt eveneens de voorwaarden waarin de kwartalen gelegen voor het jaar gedurende hetwelk de aanvrager de leeftijd van 20 jaar bereikt heeft in aanmerking komen met het oog op de vaststelling van de in deze paragraaf bedoelde teller.
§ 4. De toepassing van de vorige paragraaf mag niet tot gevolg hebben dat een breuk in aanmerking wordt genomen die de eenheid overschrijdt".

In de eerste prejudiciële vraag ondervraagt de verwijzende rechter het Hof dus over een eventuele discriminatie, met betrekking tot de berekening van het rustpensioen, tussen zelfstandigen die gedurende hetzelfde aantal kwartalen bijdragen hebben betaald, naargelang zij ononderbroken sociale bijdragen hebben betaald alvorens met pensioen te gaan of zij eveneens sociale bijdragen hebben betaald nadat zij tijdelijk met pensioen zijn gegaan, aangezien zij een beroepsactiviteit als zelfstandige hebben hervat : in het eerste geval hebben de zelfstandigen recht op een hoger rustpensioen dan in het tweede geval.

In een tweede prejudiciële vraag ondervraagt de verwijzende rechter het Hof over eenveventuele discriminatie, met betrekking tot de berekening van het rustpensioen, tussen de
zelfstandigen die gebruikmaken van hun vrijheid om te werken na de wettelijke pensioenleeftijd, en diegenen die hun beroep niet meer uitoefenen na de wettelijke pensioenleeftijd, waarbij de eerstgenoemden recht hebben op een kleiner rustpensioen dan de laatstgenoemden.

2. De uitoefening van een beroepsactiviteit door een gepensioneerde zelfstandige heeft verschillende gevolgen naargelang die activiteit al dan niet de bij artikel 107 van het KB van 22 december 1967 houdende algemeen reglement betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen bepaalde grenzen van de voor een gepensioneerde zelfstandige toegestane arbeid overschrijdt.

Wanneer een gepensioneerde zelfstandige een beroepsactiviteit als zelfstandige blijft uitoefenen binnen de grenzen van de toegestane arbeid, wijzigt die beperkte beroepsactivitei zijn statuut van gepensioneerde niet. De inkomsten uit die toegestane beroepsactiviteit kunnen worden gecumuleerd met het pensioen terwijl op die inkomsten beperkte sociale bijdragen worden geïnd ten belope van de toegestane beroepsinkomsten (artikelen 11, § 5, eerste lid, en 13, derde lid van het sociaal statuut der zelfstandigen).

Wanneer de gepensioneerde zelfstandige daarentegen een beroepsactiviteit als zelfstandige uitoefent die de toegestane perken overschrijdt, heeft die beroepsactiviteit als gevolg dat de betaling van het pensioen wordt geschorst, aangezien de inkomsten uit die beroepsactiviteit niet kunnen worden gecumuleerd met het pensioen. De gepensioneerde zelfstandige die een beroepsactiviteit uitoefent buiten de grenzen van de toegestane arbeid, wordt dus behandeld als een actieve zelfstandige en dient sociale bijdragen te betalen tegen het volle tarief.

3. Het geschil voor de verwijzende rechter heeft betrekking op een zelfstandige die, na zijn vervroegd rustpensioen te hebben aangevraagd, zijn beroepsactiviteit als zelfstandige heeft hervat buiten de toegestane perken, wat tot de schorsing van de betaling van zijn pensioen en tot de hervatting van de betaling van de bijdragen heeft geleid, alvorens binnen de grenzen van de toegestane arbeid die activiteit opnieuw uit te oefenen en te verzoeken dat de bijdragen met betrekking tot die beroepsactiviteit als zelfstandige buiten de toegestane perken in aanmerking zouden worden genomen voor de berekening van zijn pensioen.

De prejudiciële vragen hebben bijgevolg enkel betrekking op de situatie van een gepensioneerde zelfstandige die een beroepsactiviteit als zelfstandige blijft uitoefenen buiten de grenzen van de toegestane arbeid en volledige sociale bijdragen blijft betalen nadat zijn pensioen daadwerkelijk voor de eerste maal is ingegaan. Het Hof beperkt zijn onderzoek tot die situatie.

Bovendien is het niet de wettelijke pensioenleeftijd die de referentiedatum vormt om te bepalen of al dan niet rekening kan worden gehouden met de kwartalen die in aanmerking komen voor de opening van het recht op het pensioen, maar wel het jaar waarin het pensioen daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat (artikel 4, § 3, eerste lid KB van 30 januari 1997). De prejudiciële vragen dienen dus te worden begrepen als een verwijzing naar het jaar waarin het pensioen is ingegaan, hetzij vervroegd, hetzij wegens de wettelijke pensioenleeftijd.

Voor het overige volgt uit de feiten en de motivering van de verwijzingsbeslissing dat de prejudiciële vragen betrekking hebben op artikel 4, § 3, eerste lid, van het KB van 30 januari 1997, in zoverre het bepaalt dat de kwartalen die in aanmerking komen voor de opening van het recht op het rustpensioen gelegen zijn vóór het jaar waarin het pensioen "daadwerkelijk en voor de eerste maal" ingaat. Het Hof dient dus te onderzoeken of artikel 4, § 3, eerste lid, van het KB
van 30 januari 1997, door te beletten dat de kwartalen van beroepsactiviteit als zelfstandige die gelegen zijn na datum van de eerste daadwerkelijke ingang van het pensioen en die aanleiding hebben gegeven tot de betaling van volledige sociale bijdragen, in aanmerking worden genomen voor de berekening van het rustpensioen van de zelfstandigen, een discriminatie in het leven roept tussen de zelfstandigen.

Aangezien in beide prejudiciële vragen hetzelfde gevolg van de bepaling wordt bekritiseerd, namelijk de mogelijkheid om de beroepsloopbaan na een eerste daadwerkelijke ingangsdatum van het pensioen te valoriseren voor de berekening van het pensioen, dienen beide vragen samen te worden onderzocht.

4. De mogelijkheid om, voor de berekening van het pensioen, kwartalen van beroepsactiviteit als zelfstandige te valoriseren die gelegen zijn na de datum van de eerste daadwerkelijke ingang van het pensioen, heeft het voorwerp uitgemaakt van verschillende opeenvolgende regelingen.

Artikel 25 van de wet van 6 februari 1976 houdende wijziging van sommige bepalingen inzake het sociaal statuut der zelfstandigen heeft een artikel 16bis ingevoerd in het KB nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen
der zelfstandigen, dat bepaalt :

"§ 1. In afwijking op artikel 16, wordt het rustpensioen dat voor de eerste maal en ten vroegste op 1 januari 1977 daadwerkelijk ingaat, berekend volgens de hiernavolgende
regelen :
1° het totaal wordt gemaakt van de jaren welke het recht op het pensioen openen en die begrepen zijn in een periode die aanvangt op 1 januari 1946 en eindigt de 31ste december van het jaar, hetwelk datgene voorafgaat waarin de belanghebbende 65 of 60 jaar wordt, naar gelang het een man of een vrouw betreft, of datgene waarin het vervroegd rustpensioen ingaat.
[…]
§ 3. De kwartalen vanaf datgene waarin de zelfstandige de ouderdom van 65 jaar of 60 jaar heeft bereikt, naargelang het gaat om een man of een vrouw, waarvoor de belanghebbende heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid voorzien bij artikel 13, § 4 van het koninklijk besluit nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen,worden gevoegd bij het aantal jaren bedoeld in § 1, 1°.
Wanneer het pensioen, vastgesteld overeenkomstig § 1, reeds volledig is of volledig is geworden na toepassing van voorgaand lid, geven de kwartalen bedoeld in deze paragraaf of hun saldo, volgens het geval, aanleiding tot een bijkomende toekenning per kwartaal van 0,25/45 of 0,25/40 van het basisbedrag bedoeld in artikel 9, § 1, naar gelang het een man of een vrouw betreft. Het aldus toegekende supplement mag niet hoger zijn dan 5/45 of 5/40 volgens het geval.
[…] ".

Artikel 16bis, § 3, van het KB nr. 72 van 10 november 1967betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen maakte het de gepensioneerde zelfstandige bijgevolg mogelijk de jaren van beroepsactiviteit als zelfstandige na de wettelijke pensioenleeftijd te valoriseren, wanneer de zelfstandige volledige bijdragen was blijven betalen na de pensioenleeftijd : in dat geval "zal ieder aldus gedekt kwartaal een verhoging van het pensioen meebrengen" (Parl. St. Kamer, 1975-1976, nr. 720/1, p. 7).

Artikel 16bis, § 3, van het KB nr. 72 van 10 november 1967, dat het mogelijk maakte zogenaamde bijkomende jaren te valoriseren, is vervolgens opgeheven bij artikel 5 van het KB nr. 1 van 26 maart 1981 « houdende wijziging van het KB nr. 38 van 27 juli 1967 houdende inrichting van het sociaal statuut der zelfstandigen en van het KB nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen. In het Verslag aan de Koning dat voorafgaat aan het koninklijk besluit nr. 1 van 26 maart 1981, wordt uiteengezet dat "in uitvoering van deze bijzondere machten […] de Koning de nieuwe inspanning van de zelfstandigen [dient] te veruitwendigen met het oog op het herstel van het structureel evenwicht van het pensioenstelsel […]" (BS 3 april 1981, p. 4094).

Artikel 124 van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen voorzag erin, voor de berekening van het rustpensioen, rekening te houden met de kwartalen die in aanmerking komen voor de opening van het recht op het rustpensioen en "die gelegen zijn vóór het jaar waarin het pensioen een aanvang zal nemen". Krachtens artikel 123 van dezelfde wet is die bepaling van toepassing op de pensioenen die "effectief voor de eerste maal ingaan ten vroegste op 1 januari 1985". In de parlementaire voorbereiding van die bepaling wordt het volgende uiteengezet :

"De Staatssecretaris wijst op een belangrijke nieuwigheid : de beroepsloopbaan wordt niet langer afgesloten op 31 december van het jaar dat de normale pensioenleeftijd (65 jaar voor mannen, 60 jaar voor vrouwen) of de vervroegde ingangsdatum van het rustpensioen voorafgaat, doch loopt door zoals in de regeling van de werknemers tot 30 december van het jaar voorafgaand aan de ingangsdatum van het pensioen. Hierover ondervraagd door sommige leden, verduidelijkt hij dat de jaren na de normale pensioenleeftijd in voorkomend geval in aanmerking zullen komen hetzij om een onvolledige loopbaan op te vullen, hetzij om forfaitaire of minder voordelige jaren te vervangen"(Parl. St. Kamer, 1983-1984, nr. 855/18, pp. 93-94).

Door die bepaling kon de loopbaan van de gepensioneerde zelfstandige in zekere mate worden aangevuld met de activiteitsjaren na de eerste ingangsdatum van het pensioen.

Het KB van 30 januari 1997 betreffende het pensioenstelsel der zelfstandigen heeft de regeling voor de berekening van het pensioen van de zelfstandigen opnieuw gewijzigd, waarbij de in het geding zijnde bepaling het enkel mogelijk maakt de kwartalen van beroepsactiviteit vóór de datum van de eerste daadwerkelijke ingang van het pensioen te valoriseren. Krachtens artikel 2 van het KB van 30 januari 1997 is die bepaling van toepassing op de pensioenen van de zelfstandigen die daadwerkelijk en voor de eerste maal ten vroegste op 1 juli 1997 ingaan. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 26 juni 1997, waarbij het KB van 30 januari 1997 betreffende het pensioenstelsel der zelfstandigen werd bekrachtigd, werd het volgende uiteengezet :

"Dit koninklijk besluit geeft concreet uitvoering aan een door de regering aangekondigde reeks structurele en selectieve maatregelen betreffende de hervorming van het pensioenstelsel der zelfstandigen. Het doel van die maatregelen is enerzijds de financiële leefbaarheid van het stelsel te vrijwaren, anderzijds het stelsel nauwer te doen aansluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen." (Parl. St. Kamer, 1996-1997, nr. 997/5, pp. 32-33).

De te verwachten stijging van de uitgaven waarmee in het pensioenstelsel rekening moet worden gehouden, werd aldus "minder fors", met name "door een aanpassing in de berekening van het proportionele pensioen" (ibid.).

Ingevolge artikel 249 van de programmawet (I) van 27 december 2006 vervallen in artikel 4, § 3, eerste lid, van het KB van 30 januari 1997 de woorden "daadwerkelijk en voor de eerste maal". Krachtens artikel 250, tweede lid, van dezelfde programmawet treedt artikel 249 in werking op 1 januari 2007 en is het van toepassing "op de pensioenen van de zelfstandigen die
daadwerkelijk en voor de eerste maal ten vroegste op 1 januari 2007 ingaan". Die wijziging kan bijgevolg niet van toepassing zijn op het hangende geschil voor de verwijzende rechter.

Met betrekking tot een aanvulling op de loopbaan na de datum van de eerste daadwerkelijke aanvang van het pensioen wordt in de parlementaire voorbereiding van artikel 249 van de programmawet (I) van 27 december 2006 het volgende uiteengezet :

"In het stelsel der zelfstandigen, krachtens artikel 4, § 3, van het KB van 30 januari 1997 betreffende het pensioenstelsel der zelfstandigen, wordt het rustpensioen dat daadwerkelijk en voor de eerste keer ten vroegste op 1 juli 1997 aanving en dat betaalbaar gesteld werd - ook al was het maar één maal - definitief vastgesteld. De loopbaan mag niet meer onderzocht worden na 31 december van het jaar vóór het jaar waarin de eerste daadwerkelijke ingangsdatum zich situeert.
Krachtens deze wetgeving mag een zelfstandige die een beroepsactiviteit hervat buiten de grenzen van de toegestane arbeid en die sociale bijdragen betaalt tegen het volle tarief gedurende kwartalen die zich na de daadwerkelijke aanvangsdatum van zijn pensioen situeren, derhalve geen onvolledige loopbaan vervolledigen of minder voordelige jaren vervangen door middel van de genoemde kwartalen.
In het werknemersstelsel bestaat deze vorm van discriminatie niet.
Dit hoofdstuk beoogt bijgevolg een einde te maken aan deze vorm van discriminatie tussen beide sociale zekerheidsstelsels door de gepensioneerde die onder het stelsel van zelfstandigen valt en die aan de bovenbedoelde voorwaarden voldoet, de mogelijkheid te bieden zijn beroepsloopbaan aan te vullen of te verbeteren.
[…]
De opheffing van de woorden ‘ daadwerkelijk en voor de eerste maal ’ maakt het mogelijk dat, bij een herberekening van het pensioen rekening wordt gehouden met de kwartalen die gelegen zijn ná de ingangsdatum van het pensioen, ongeacht of het gaat om een eerste ingangsdatum of niet, zodra de zelfstandige bijdragen heeft betaald die het recht op pensioen kunnen openen en dat de betaling van het pensioen geschorst werd ingevolge de voortzetting van een niet-toegelaten beroepsbezigheid als zelfstandige" (Parl. St. Kamer 2006-2007, DOC 51-2773/001, pp. 152-154).

5. Uit wat voorafgaat, vloeit voort dat de zelfstandigen van wie het pensioen daadwerkelijk en voor de eerste maal ingaat tussen 1 juli 1997 en 31 december 2006, de kwartalen van beroepsactiviteit buiten de grenzen van de toegestane arbeid, waarvoor zij tegen het volle tarief sociale bijdragen hebben betaald gedurende kwartalen die gelegen zijn na de daadwerkelijke ingangsdatum van het pensioen, niet kunnen valoriseren. Het feit dat de mogelijkheid om de kwartalen van beroepsactiviteit na de datum van de eerste ingang van het pensioen te valoriseren - ook al overschrijdt die beroepsactiviteit de toegestane perken, wat leidt tot de schorsing van de betaling van het pensioen en tot de betaling van volledige sociale bijdragen -, naar gelang van het ogenblik waarop het pensioen is ingegaan, al dan niet is toegestaan, maakt het niet mogelijk te oordelen dat de in het geding zijnde bepaling op zich discriminerend is.

Het blijkt echter dat het verbod, toen het van toepassing was, om jaren van volledige sociale bijdragen na de datum van de eerste daadwerkelijke ingang van het pensioen te valoriseren, was ingegeven door budgettaire noodwendigheden. Budgettaire overwegingen kunnen op zich echter niet verantwoorden dat personen die zich in identieke situaties bevinden, verschillend worden behandeld.

De gepensioneerde zelfstandige die een beroepsactiviteit uitoefent buiten de grenzen van de toegestane arbeid, ontvangt echter geen pensioen meer en dient dezelfde sociale bijdragen te betalen als een actieve zelfstandige. Aan de hand van budgettaire overwegingen kan niet worden verantwoord dat, met betrekking tot de berekening van het rustpensioen, zelfstandigen die tegen het volle tarief bijdragen hebben betaald gedurende hetzelfde aantal kwartalen, op verschillende wijze worden behandeld : door het niet mogelijk te maken de bijdragejaren na de datum van de eerste daadwerkelijke ingang van het pensioen te valoriseren, heeft de in het geding zijnde bepaling tot gevolg dat de gepensioneerde zelfstandigen die een beroepsactiviteit hervatten die de grenzen van de toegestane arbeid overschrijdt, en daarbij tegen het volle tarief sociale bijdragen betalen gedurende kwartalen die gelegen zijn na de datum van de daadwerkelijke ingang van het pensioen, financieel worden bestraft ten opzichte van de gepensioneerde zelfstandigen die niet ervoor kiezen een dergelijke activiteit te hervatten. Het loutere feit dat een daadwerkelijk pensioen een eerste maal een aanvang heeft genomen, is geen relevant objectief criterium om een onderscheid te maken tussen zelfstandigen die gedurende hetzelfde aantal kwartalen dezelfde sociale bijdragen hebben betaald.

Voor het overige toont de in B.12.2 aangehaalde parlementaire voorbereiding van de programmawet (I) van 27 september 2006 aan dat de wetgever zelf zich ervan bewust was dat er een discriminatie bestond tussen het stelsel van de werknemers en dat van de zelfstandigen, in zoverre "een zelfstandige die een beroepsactiviteit hervat buiten de grenzen van de toegestane arbeid en die sociale bijdragen betaalt tegen het volle tarief gedurende kwartalen die zich na de daadwerkelijke aanvangsdatum van zijn pensioen situeren, derhalve geen onvolledige loopbaan [mag] vervolledigen of minder voordelige jaren [mag] vervangen door middel van de genoemde kwartalen" (Parl. St. Kamer, 2006-2007, DOC 51-2773/001, p. 152).

De prejudiciële vragen dienen bevestigend te worden beantwoord.