Toekomstperspectieven voor het sociaal strafrecht – Zin en onzin van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht

Proloog

Op 17 juli ll. keurde de Ministerraad een voorontwerp van wet goed tot aanpassing van het sociaal strafwetboek. De inhoud ervan is me nog altijd onbekend, maar het is alvast een goed excuus om even ten persoonlijke titel uiteen te zetten welke aanpassingen mij aangewezen lijken. Vandaag als tweede thema:

Zin en onzin van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht

Inleiding

Als het op straffen aankomt, zijn rechters niet zo creatief, zo stelde criminologe Kristel Beyens in 1998 vast. Straffen gebeurt immers in het noodzakelijke keurslijf van het legaliteitsbeginsel, en qua bestraffing kende het Strafwetboek lange tijd heel weinig reliëf: gevangenisstraf, geldboete, of beiden.

In 2002 werd wel de werkstraf als autonome straf ingevoerd. Met relatief succes, want al na 4 jaar bereikte het aantal werkstraffen een jaartotaal van ongeveer 10.000, cijfer dat sedertdien ook jaarlijks worden aangehouden. In het Justitieplan van minister Geens wordt opnieuw ingezet op het invoeren van alternatieven: de probatie als autonome straf, het elektronisch toezicht als afzonderlijke hoofdstraf, en de bijzondere verbeurdverklaring als autonome vermogensstraf (p. 43). Het zijn straffen die, eens ze zijn ingevoerd als autonome straf, ongetwijfeld ook toepassing zullen kennen in het sociaal strafrecht.

Toen in 2010 het Sociaal Strafwetboek werd ingevoerd, lanceerde de wetgever echter al enkele  ‘bijzondere strafsancties’ op maat van de frauderende werkgever, zijn aangestelden of zijn lasthebbers. Zo bepaalt artikel 106 van dit wetboek dat aan de veroordeelde in sommige gevallen een exploitatieverbod kan worden opgelegd. Ook de sluiting van onderneming kan in die gevallen worden bevolen. Artikel 107 maakt het dan weer mogelijk om aan beoefenaars van een beroep dat bestaat uit de verstrekking van raad of hulp, een beroepsverbod op te leggen.  

De zeldzame toepassing van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht

Statistieken over het aantal exploitatie- en beroepsverboden en het aantal sluitingen van onderneming die werden uitgesproken op basis van deze wetsbepalingen, zijn me niet bekend. De rechtspraak van de correctionele rechtbank te Gent, zetelend in sociaal strafrecht, van de voorbije 4 jaar niet. Uit die rechtspraak blijkt dat de voornoemde bijzondere strafsancties zelden worden uitgesproken. Dit is niet alleen zo omdat de rechter het soms niet wenselijk acht, maar ook omdat de arbeidsauditeur het geregeld zelf niet opportuun vindt om een verbod of sluiting te vorderen.

De rechter vindt het soms niet aangewezen om een exploitatieverbod of sluiting te bevelen, in het licht van de voorwaarde gesteld in §3 van de artikelen 106 en 107: de veroordeling tot deze straffen moet in verhouding staan tot het geheel van de betrokken sociaal-economische belangen. “Hierbij gaat het zowel om de belangen van de werknemers van de betrokken werkgever, als om de belangen van bvb. de leveranciers en de klanten van de werkgever, alsmede om de belangen van de werknemers van deze leveranciers en klanten. Zo ook zal o.a. rekening dienen te worden gehouden met de belangen van de aandeelhouders of van een moedervennootschap en met de invloed van de sluiting van een gedeelte van een onderneming op het productieproces van de rest van de onderneming, ….”, zo staat er in de memorie van toelichting bij het Sociaal Strafwetboek (Parl. St. 2008-2009, nr. 52-1666/1, p. 195).

Als voorbeeld van het geval waar een sluiting zeker gerechtvaardigd en proportioneel is, vermeldt de memorie van toelichting “het illegaal naaiatelier”. Dit doet spontaan denken aan een ‘sweatshop’ waar buitenlandse werknemers in mensonwaardige omstandigheden illegaal worden tewerkgesteld. Het zal de lezer echter niet verbazen dat het merendeel van de werkgevers die vandaag strafrechtelijk worden vervolgd niet in de totale, volledige illegaliteit opereren. Het gaat echter soms wel om werkgevers die bijzonder hardleers zijn, en waarbij de zoveelste strafvervolging de vraag rijst of ook de zoveelste geldelijke sanctie überhaupt een gedragsverandering teweeg zal brengen. Een sluiting komt in zo’n “(quasi) hopeloos geval”, bewoordingen uit de memorie van toelichting (Ibid.), zeker in aanmerking als daadkrachtig signaal. Aarzeling is er echter zeker ook want met de sluiting treft men ook de werknemers, die in de onderneming worden tewerkgesteld…

De arbeidsauditeur zal een exploitatieverbod of sluiting niet vorderen wanneer het hem van meet af aan duidelijk is dat de uitvoering ervan problematisch of zelfs totaal onmogelijk is. Het verbod of de sluiting is immers beperkt tot de onderneming of inrichting waar de inbreuk werd begaan. Nog los van de vraag hoe ruim het begrip ‘onderneming’ moet worden opgevat, gebeurt het dat de onderneming of de inrichting reeds werd gestaakt of gesloten tijdens het strafonderzoek, bijwijlen zelfs met frauduleuze bedoelingen. Werkgevers die hun ‘onderneming’ stopzetten  of hun inrichting zelf sluiten om een doorstart te nemen met een andere ‘onderneming’ of in een andere inrichting: de praktijk leert dat het voorkomt.

Ten slotte mag natuurlijk ook niet worden vergeten dat de bijzondere strafsancties vermeld in de artikelen 106 en 107 van het Sociaal Strafwetboek enkel kunnen worden opgelegd met betrekking tot inbreuken uit het wetboek waarvoor dit wordt voorzien. Zo moet worden vastgesteld dat deze straffen niet kunnen worden opgelegd bij sociaalrechtelijke valsheid en sociaalrechtelijke oplichting gepleegd door een werkgever, zijn aangestelde of zijn lasthebber. Dit is toch wel vreemd, te meer in de memorie van toelichting wordt vermeld dat de sluiting van onderneming net kan worden ingezet tegen brievenbusvennootschappen (p. 194). Het gebruik van brievenbusvennootschappen (in het binnen- of buitenland) om bijdragen te ontduiken kwalificeert in de eerste plaats toch als sociaalrechtelijke oplichting. De sluiting bevelen is dan merkwaardig genoeg net géén optie...

Nood aan herdenking van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht

De praktijk leert dat de bijzondere straffen uit het Sociaal Strafwetboek niet meteen een voltreffer zijn. Het gevolg is dat het sociaal strafrecht, met zijn ingebakken terughoudendheid ten aanzien van gevangenisstraffen, dreigt te “fiscaliseren”. Inbreuken worden in een zeer groot aantal gevallen louter financieel afgedaan. Het valt echter te betwijfelen of daarmee ook steeds een effectieve bestraffing wordt gerealiseerd.

Een kritische analyse en een herdenking van bijzondere straffen in het sociaal strafrecht dringt zich volgens mij dan ook op. Hierna vier concrete voorstellen.

1.     Verruim de draagwijdte van het exploitatieverbod

Het exploitatieverbod zou kunnen worden omgeturnd tot een beroepsverbod dat vandaag wel kan worden opgelegd aan raadgevers, maar niet aan werkgevers. Sommige personen bewijzen met het aanhoudend plegen van sociaalrechtelijke inbreuken dat zij in het algemeen niet geschikt zijn de rol van werkgever op een maatschappelijk verantwoorde manier op zich te nemen. Het komt dan weinig daadkrachtig over deze personen te verbieden een welbepaalde onderneming of inrichting te exploiteren, met name deze waar de inbreuk werd gepleegd, maar hen geen strobreed in de weg te leggen om andere ondernemingen en inrichtingen te exploiteren, met als risico dat daar dan (opnieuw) inbreuken worden gepleegd.

Het opleggen van een verruimd exploitatieverbod, waarbij abstractie wordt gemaakt van de onderneming of de inrichting waar de inbreuk werd begaan, geeft de rechter ook een echt alternatief voor de sluiting van de onderneming, waarvan hij/zij vreest dat ze al te gemakkelijk zal worden omzeild door de veroordeelde. Deze zal ten gevolge van het exploitatieverbod niet zomaar (tijdelijk) een “nieuwe” onderneming kunnen beginnen om de sluiting te ontduiken.

2.     Bescherm de werknemers beter bij een strafrechtelijke sluiting van onderneming

Wanneer een werknemer zijn arbeid niet kan presteren, omdat de onderneming of inrichting van zijn werkgever werd gesloten, dan kan de werkgever zich niet beroepen op overmacht om te ontsnappen aan zijn verplichtingen (art. 26 Arbeidsovereenkomstenwet).

Doordat de sluiting ertoe leidt dat de werknemer geen arbeid kan presteren, heeft hij echter geen recht op loon (Cass. 24 december 1979, Arr. Cass. 1979-1980, nr. 260). In de memorie van toelichting bij het Sociaal Strafwetboek wordt opgemerkt dat de werknemer in dat geval een vordering kan instellen tot het bekomen van een schadevergoeding voor het gederfde loon (zie ook Adv.-gen. H. LENAERTS, concl. bij Cass. 18 januari 1993, Arr. Cass. 1993, 66; M. DE VOS, Loon naar Belgisch arbeidsovereenkomstenrecht, Antwerpen, Maklu, 2000, 1021; K. VAN DEN LANGENBERGH, Schorsing van de arbeidsovereenkomst en het recht op arbeid, Antwerpen, Intersentia, 2009, nr. 58). Dit is natuurlijk mooi in theorie, maar legt toch een behoorlijke last op de schouder van de werknemer, die ter zake dus zelf initiatief moet nemen.

De vraag rijst bijgevolg of het niet effectiever en billijker zou zijn om elke werknemer die wordt getroffen door een sluitingsmaatregel zonder meer een recht op gewaarborgd loon toe te kennen en de Arbeidsovereenkomstenwet in die zin te wijzigen. Het voordeel van een arbeidsrechtelijke verankerde loonwaarborg is dat – mede door tussenkomst van de sociale secretariaten – verwacht mag worden dat de betaling ervan in principe spontaan zal gebeuren (vergelijk met de uitbetaling van andere vormen van gewaarborgd loon, waarvoor een werknemer doorgaans niet moet procederen).

Mijn voorstel is geïnspireerd door de artikelen 7:628 en 7:411 van het Nederlandse Burgerlijk Wetboek, die bij de arbeidsovereenkomst en de opdrachtovereenkomst een loondoorbetalingsplicht opleggen wanneer de schuldenaar geen arbeid heeft kunnen presteren of voltooien door een oorzaak die in redelijkheid aan de schuldeiser (werkgever of opdrachtgever) is te wijten. Men zou natuurlijk in het Belgisch arbeidsovereenkomstenrecht ook zo een algemene verplichting kunnen invoeren, maar minstens zou ze al kunnen worden opgelegd bij een strafrechtelijke sluiting van onderneming, die zonder meer geldt als een oorzaak van niet-uitvoering van de arbeid, die in redelijkheid aan de werkgever is te wijten.

3.     Haak de mogelijkheid tot het opleggen van bijzondere strafsancties vast aan sanctieniveau 4

Het niet kunnen opleggen van een exploitatieverbod of een sluiting van onderneming bij sociaalrechtelijke oplichting, waaronder de meest ernstige en georganiseerde vormen van sociale fraude kunnen worden gevat, houdt weinig steek. Dit gaat des te meer tegen het gezond verstand in wanneer men vaststelt dat de bijzondere strafsancties wel kunnen worden opgelegd bij de vrijwillige aantasting van de vertrouwelijkheid van gegevens in de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, een incriminatie die (logischerwijs) niet specifiek de werkgever viseert (art. 215 Sociaal strafwetboek). De incriminatie laat onder andere toe een persoon te bestraffen – met een sanctie van niveau 3 - die de KSZ-databank heeft gehackt. Of de sluiting van zijn onderneming(?) waar hij de inbreuk heeft gepleegd (?) in dat geval een gepaste straf is, valt te betwijfelen.

De zaak zou volgens mij heel wat eenvoudiger en coherenter kunnen worden gemaakt door de bijzondere strafsancties steeds mogelijk te maken bij een inbreuk van niveau 4 (of hoger, indien er ooit een niveau 5 wordt ingevoerd: zie mijn vorige bijdrage).

Hiertegen kan natuurlijk worden ingebracht dat de bijzondere strafsancties soms ook terecht worden mogelijk gemaakt bij inbreuken van niveau 3, zo bijvoorbeeld bij het ter beschikking stellen van personeel in strijd met het (principieel) verbod dat ter zake geldt. De bal kan echter worden teruggekaatst: waarom niet per definitie een sanctie van niveau 4 voor inbreuken die ook een exploitatieverbod of een sluiting van onderneming rechtvaardigen?

4.     Voer de ‘uitsluiting van sociale voordelen’ in als bijzondere of autonome straf

De bijzondere strafsancties uit het sociaal strafwetboek zijn bedoeld voor werkgevers, hun aangestelden, hun lasthebbers en raadgevers op gebied van sociale wetgeving. Voor frauderende sociaal verzekerden wordt geen bijzondere strafsanctie voorzien. De rechter zich dan ook genoodzaakt te kiezen uit het klassieke arsenaal. Ten aanzien van sociaal verzekerden wordt ook geregeld de werkstraf opgelegd.

Een instelling van sociale zekerheid kan op administratief vlak wel een geëigende strafsanctie opleggen: de uitsluiting voor een welbepaalde periode in de toekomst van het recht op uitkeringen (zie bv. wat betreft de mogelijkheid voor de RVA om sancties te treffen: artikelen 153-155 Werkloosheidsbesluit). Zodanige straf is in vele gevallen heel wat effectiever dan de geldboete of de werkstraf, zeker nu het stilaan algemeen aanvaard is dat het non bis in idem-beginsel zich verzet tegen de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een administratieve sanctie.

De vraag rijst dan soms toch hoe zinvol het is een sociaal verzekerde een geldboete op te leggen, die hij uiteraard zal betalen met de sociale uitkeringen die hem niet werden ontzegd. Het wordt al helemaal pijnlijk voor de Belgische schatkist wanneer de sociaal verzekerde nalaat zijn geldboete te betalen, niettegenstaande hij sociale uitkeringen bleef ontvangen.

Ook een administratieve sanctionering is echter niet altijd even aangewezen. Zo bijvoorbeeld heeft het heel weinig zin een sociaal verzekerde die aan de hand van een fictieve tewerkstelling zijn toelaatbaarheid tot werkloosheidsuitkeringen heeft bekomen, uit te sluiten van het recht op uitkeringen. Eens de fraude is vastgesteld, zal de RVA immers tot het besluit komen dat de sociaal verzekerde eigenlijk niet toelaatbaar was en is tot het genieten van uitkeringen en zal hij sowieso geen uitkeringen meer genieten in de toekomst, ten minste totdat hij voldoende arbeids- of daarmee gelijkgestelde dagen heeft gepresteerd.

De invoering van de straf ‘uitsluiting van sociale voordelen’, die door de rechter zou kunnen worden opgelegd bij sociaalrechtelijke valsheid, sociaalrechtelijke oplichting en het verstrekken van onjuiste inlichtingen om een sociaal voordeel te komen, lijkt me dus zeker een zinvolle verrijking van het straffenarsenaal.

Ik zou de straf ook zo ruim opvatten dat zij de uitsluiting inhoudt van alle sociale voordelen, met uitzondering van het recht op maatschappelijke dienstverlening. Dit verijdelt situaties waarbij een sociaal verzekerde voor de ene uitkering wordt uitgesloten, maar tijdens zijn sanctieperiode andere uitkeringen gaat genieten, waarop hij alsnog gerechtigd is. Het grondrecht op een menswaardig bestaan (art. 23 Gw.) mag echter niet uit het oog worden verloren en rechtvaardigt wel het behoud van het recht op maatschappelijke dienstverlening.

De uitsluitingsstraf zou daarenboven als autonome straf kunnen worden ingevoerd, en dus niet als bijzondere straf die bovenop de gevangenisstraf of de geldboete moet worden uitgesproken. Mocht ervoor geopteerd worden deze straf in te voeren als bijzondere straf die kan worden opgelegd door de strafrechter in plaats van door de administratie, dan komt men alleszins niet in aanvaring met het non bis in idem-beginsel. Dit beginsel staat immers een tweede strafvervolging voor hetzelfde feit in de weg, maar niet het feit dat een rechter ter afsluiting van één welbepaalde strafvervolging meerdere types straffen oplegt en met elkaar cumuleert, in zoverre de wetgeving dit uiteraard mogelijk maakt.