Een sociale zekerheid met vier pijlers, ook wel "la sécurité sociale à la flamande"

door K. Nevens

1. Met de politieke partij NVA van Bart De Wever als één van de overwinnaars van de Vlaamse en Europese verkiezingen van 7 juni 2009, worden de plannen voor een "Vlaamse kinderbijslag" en een "Vlaamse hospitalisatieverzekering" weer iets concreter. Beide voorstellen maakten immers een belangrijk deel uit van het programma waarmee deze partij naar de Vlaamse kiezer stapte. De argumenten "méér kinderbijslag (voor Vlamingen)" en "voor iedereen (in Vlaanderen) een hospitalisatieverzekering, ook de (Vlaamse) senioren", konden die kiezer blijkbaar bekoren.

De NVA lijkt met haar voorstellen op een geruisloze wijze een soort van Vlaamse sociale zekerheid te willen uitbouwen, die haar plaats zou innemen tussen de wettelijke federale sociale zekerheid (de zogeheten eerste pijler) en de aanvullende sociale zekerheid (de tweede pijler, op bedrijfsniveau - en derde pijler, op individueel niveau). Men zou kunnen spreken van een vierde pijler, of een pijler één-bis. De Vlaamse zorgverzekering was hiertoe reeds een eerste aanzet. Het juridisch getouwtrek met betrekking tot deze laatste verzekering geeft echter ook aan dat de implementatie van NVA's voorstellen heel wat voeten in de aarde zouden kunnen hebben.

2. De eerste vraag die natuurlijk rijst is of Vlaanderen bevoegd is om een verplichte kinderbijslag- en/of hospitalisatieregeling in te voeren, wetende dat de sociale zekerheid volgens artikel 6, §1, VI, vijfde lid, 12° van de BWHI een federale bevoegdheid is. Het is immers blijkbaar niet de bedoeling om deze materies te regionaliseren, hoewel het bijvoorbeeld geweten is dat voormalig eerste minister Yves Leterme wat betreft de kinderbijslag hiervan een duidelijke voorstander is.

Het arrest van het Grondwettelijk Hof van 13 maart 2001 (nr. 33/2001) biedt een leidraad ter beantwoording van de bevoegdheidsvraag. In dit arrest overwoog het Hof meer bepaald dat "de Grondwetgever en de bijzondere wetgever de gemeenschappen de hele materie betreffende de bijstand aan personen als persoonsgebonden aangelegenheden wilden toevertrouwen en dat die met name de hulp en bijstand aan gezinnen, het beleid inzake maatschappelijk welzijn, het beleid inzake mindervaliden en het bejaardenbeleid omvat." Het Hof voegde daar aan toe dat het niet uitmaakt dat "de wetgever heeft gekozen voor een stelsel van verzekering, aansluiting, bijdragen en risicocompensatie. Het gaat hierbij om modaliteiten die de bevoegde overheid vermag vast te leggen zonder dat die keuze het beginsel van haar bevoegdheid in het gedrang kan brengen".

Uiteindelijk concludeerde het Hof dan ook dat "de maatregelen waarmee de gemeenschap een sociale zekerheidsregel wil wijzigen, ze wil vervangen, ervan wil afwijken of ze wil opheffen zouden als een overschrijding van de gemeenschapsbevoegdheid moeten worden beschouwd. Maar een gemeenschap overschrijdt haar bevoegdheden niet indien zij, bij de uitoefening van de bevoegdheden die haar inzake de bijstand aan personen zijn toegewezen, aan een aantal personen een bijzondere bijstand toekent, onderscheiden van de bijstand toegekend in het kader van het door de federale overheid georganiseerde socialezekerheidsstelsel, en zonder te raken aan een aan die overheid voorbehouden materie."

In arrest nr. 11/2009 nuanceert het Hof echter haar uitspraak door erop te wijzen dat zij wat betreft de zorgverzekering daarmee niet gezegd heeft dat er op federaal niveau geen regeling zou kunnen worden ingevoerd, die dan als een deel van de sociale zekerheid is te beschouwen. In het licht van deze 'verduidelijking' kan men zich afvragen of de Vlaamse gemeenschap niet te ver zou gaan door een kinderbijslag of -hospitalisatieregeling uit te werken wetende dat zo'n regeling al bestaat op federaal niveau (zij het dat de ZIV-wet de hospitalisatiekosten maar in zeer beperkte mate dekt). Het Hof lijkt in zijn recent arrest over de zorgverzekering immers te willen insinueren dat wanneer de federale overheid zijn bevoegdheid op vlak van sociale zekerheid heeft uitgeput, de gemeenschappen zich terughoudend moeten opstellen.

3. Bij de uitwerking van een Vlaamse kinderbijslag- en/of hospitalisatieverzekering zal natuurlijk ook rekening moeten worden gehouden met het EG-recht, en meer bepaald de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de Vlaamse zorgverzekering (i.e. arrest C-212/06). Het is ondertussen geweten dat het in strijd is met het vrij verkeer van werknemers om aan een EU-onderdaan (met inbegrip van elke Belg), die gedurende een zekere periode in een andere EU-lidstaat heeft gewerkt, de toegang tot de Vlaamse zorgverzekering te weigeren wanneer hij terugkeert naar ons land, ook al vestigt hij zich in de franse of duitse gemeenschap.

Men zou kunnen opperen dat Vlaanderen er beter aan doet de toegang tot de verzekeringen te laten afhangen van de plaats van tewerkstelling in plaats van de woonplaats van de rechtsonderhorige. Dat dit laatste criterium in sociale zaken soms nogal vreemd aandoet, bewijst bijvoorbeeld de Vlaamse jobkorting, waarvan heel wat in Brussel werkende Vlamingen konden genieten, terwijl hun Waalse collega's daar naar mochten fluiten. Op internationaal vlak wordt niet zonder reden vaak geopteerd voor het werklandbeginsel (Zie bijv. V° 1408/71 inzake de coördinatie van sociale zekerheid, en Verdrag van Rome inzake het recht van toepassing op overeenkomsten, onder andere bij grensoverschrijdende tewerkstelling).

Het Grondwettelijk Hof heeft echter reeds lang geleden - op grond van het woonplaatsbeginsel - gekozen voor exclusieve bevoegdheidssferen. Het zou de franstalige partijen immers nóg meer tegen de borst stoten dat een Waalse burger of Waalse onderneming die werkt of laat werken in Vlaanderen onderworpen zou zijn aan een Vlaamse regeling. In arrest nr. 10/86 inzake het Vlaamse Taaldecreet overwoog het Hof dan ook dat "aangezien het criterium, plaats van tewerkstelling van het personeel, slechts één van de partijen bij de sociale betrekkingen binnen het bedoelde bevoegdheidsgebied lokaliseert te weten het personeel en niet zoals grondwettelijk vereist, de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en hun personeel" zelf, kan het de grondwettigheidstoets niet doorstaan."

4. Tenslotte moet toch ook de vraag worden gesteld hoe 'sociaal' de Vlaamse sociale zekerheid zal zijn, zo zij er ooit komt. Mogelijk kiest de Vlaamse gemeenschap - naar voorbeeld van de zorgverzekering - voor een bijdrage ten laste van de verzekerde. Men merke toch op dat de kinderbijslag voor werknemers één van de takken van de sociale zekerheid is die op dit ogenblik exclusief door de werkgevers wordt gefinancierd. De werknemersbijdrage voor de RSZ bevat dus geen bijdrage voor de kinderbijslagregeling (zie art. 17 RSZ-wet). Het is daarenboven de socialezekerheidsregeling bij uitstek waar er financiële overschotten zijn, door het dalend aantal geboortes sinds de "babyboom" van de jaren vijftig en zestig.

Zo'n bijdrage is dus niets minder dan een nieuwe pseudo-belasting, die - mocht zij een forfaitair karakter hebben - daarenboven niet echt sociaal kan worden genoemd. De extra Vlaamse kinderbijslag zou de Vlaming dus wel wat kunnen kosten. Men kan zich ook afvragen of de gemiddelde Vlaming, die via zijn werkgever van een hospitalisatieverzekering kan genieten, zit te wachten op een bijdrageplichtige Vlaamse hospitalisatieverzekering, hetgeen natuurlijk niet afdoet aan het reëel maatschappelijk probleem dat erin bestaat dat heel wat werkenden en niet-werkenden zich geen deugdelijke hospitalisatieverzekering (meer) kunnen permitteren. Hoe dan ook, autonomie heeft duidelijk een prijs...

De Vlaamse gemeenschap zou natuurlijk ervoor kunnen opteren deze verzekeringen rechtstreeks te bekostigen via de bestaande begrotingsmiddelen. Zonder individuele bijdrage kan er dan niet echt van een verzekering gesproken worden, al zal het Hof van Justitie daar zeker niet over struikelen om de regeling(en) als een vorm van sociale zekerheid te beschouwen, die val(t)(en) onder Verordening 1408/71. In de zaak Hughes (C-78/91) oordeelde het Hof bijvoorbeeld dat "de omstandigheid dat de toekenning van de uitkering niet afhankelijk is van premie- of bijdragebetaling, niet af(doet) aan de kwalificatie ervan als sociale-zekerheidsuitkering. De wijze van financiering van een uitkering is immers irrelevant voor de kwalificatie ervan als sociale-zekerheidsuitkering, zoals blijkt uit het feit dat uitkeringen die niet op premie- of bijdragebetaling berusten, ingevolge artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1408/71 niet uit de werkingssfeer van de verordening zijn uitgesloten."