De terugvordering van onterecht uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen en de verjaring: uitspraak van het Grondwettelijk Hof

GwH, nr. 162/2009, 20 oktober 2009

De prejudiciële vraag

Schendt artikel 7, § 13, tweede lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, zoals gewijzigd bij artikel 112 van de wet van 30 december 1988, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het geen enkele bijzondere verjaringstermijn vaststelt voor de vordering van de RVA tot terugvordering van onterecht uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen, terwijl het specifieke en korte (meestal drie jaar bij ontstentenis van bijzondere omstandigheden) verjaringstermijnen vaststelt voor de vordering van andere socialezekerheidsinstellingen tot terugvordering van andere, vergelijkbare socialezekerheidsuitkeringen die onterecht zijn uitbetaald, met name onterecht uitbetaalde vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid of pensioenen, of door de uitbetalingsinstellingen onterecht uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen ?

Het antwoord van het Hof

De prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 7, § 13, tweede lid, van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, zoals het werd gewijzigd bij artikel 112 van de programmawet van 30 december 1988, dat bepaalt : "Het recht van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening om de terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen te bevelen, alsmede de rechtsvorderingen van de uitbetalingsinstellingen tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde werkloosheidsuitkeringen verjaren na drie jaar. Die termijn wordt op vijf jaar gebracht wanneer de onverschuldigde betaling het gevolg is van arglist of bedrog van de werkloze".

De verwijzende rechter ondervraagt het Hof over het verschil in behandeling dat uit de in het geding zijnde bepaling zou voortvloeien tussen de begunstigden van ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen, die het ten onrechte uitbetaalde bedrag verschuldigd zijn aan de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (hierna : RVA), en de begunstigden van andere, vergelijkbare socialezekerheidsprestaties die ten onrechte zijn uitbetaald, met name de ten onrechte uitbetaalde vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid of pensioenen, of door de uitbetalingsinstellingen ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen.

In het eerste geval is de vordering van de RVA, die niet wordt beoogd in de in het geding zijnde bepaling, onderworpen aan het gemeen recht en zou zij verjaren na tien jaar; in het tweede geval is de vordering tot terugbetaling van het ten onrechte uitbetaalde bedrag onderworpen aan specifieke en korte verjaringstermijnen, meestal drie jaar indien geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, termijn die op vijf jaar wordt gebracht in geval van arglist of bedrog.

Uit de in het geding zijnde bepaling, alsmede uit de artikelen 167 en 170 van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, vloeit voort dat de ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen worden teruggevorderd door de RVA, behoudens in de in artikel 167 van het koninklijk besluit opgesomde gevallen, waarin de uitbetalingsinstelling aansprakelijk is voor de vergissing die aan de oorsprong ligt van de ten onrechte uitgevoerde betaling.

Door te bepalen dat het recht van de RVA om de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde sommen te bevelen, verjaart na drie jaar, of na vijf jaar in geval van bedrog, kent de in het geding zijnde bepaling, enerzijds, aan de RVA het recht toe om een uitvoerbare titel aan zichzelf te verlenen met betrekking tot de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde uitkeringen en stelt zij, anderzijds, de periode - van drie of vijf jaar - vast waarop de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde uitkeringen betrekking kan hebben.

De tienjarige verjaringstermijn, bepaald in artikel 2262bis van het Burgerlijk Wetboek, toegepast op de terugbetaling van de door de RVA ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen, kan dus alleen betrekking hebben op de uitvoering van de door de RVA verleende uitvoerbare titel.

Er dient te worden nagegaan of die verjaringstermijnen een onverantwoord verschil in behandeling invoeren voor de begunstigden van werkloosheidsuitkeringen die de RVA ten onrechte heeft uitbetaald, ten opzichte van andere begunstigden van socialezekerheidsprestaties.

a) Ten aanzien van de door de uitbetalingsinstellingen uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen

Door te bepalen dat het recht van de RVA om de terugbetaling van de onverschuldigde sommen te bevelen en de vorderingen van de uitbetalingsinstellingen tot terugbetaling van dezelfde onverschuldigde sommen verjaren na drie jaar, kent de in het geding zijnde bepaling aan de RVA en aan de uitbetalingsinstellingen dezelfde termijn van drie jaar toe om, naar gelang van hun statuut, de uitvoerbare titel te verkrijgen of aan zichzelf te verlenen, die hen in staat zal stellen over te gaan tot de terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde uitkeringen. De omstandigheid dat in één geval de titel wordt verleend door de RVA zelf, terwijl in het andere geval de uitbetalingsinstelling zich tot de rechter moet wenden om die te verkrijgen, vloeit voort uit hun respectieve statuten.

De RVA is een administratie die over het "privilège du préalable" beschikt waardoor het een administratieve beslissing kan nemen tot terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde sommen, beslissing die geldt als uitvoerbare titel. De uitbetalingsinstellingen daarentegen zijn private instellingen die, aangezien ze niet over hetzelfde privilege beschikken, zich tot de rechter moeten wenden om een uitvoerbare titel te verkrijgen teneinde de ten onrechte uitbetaalde sommen terug te vorderen.

Wanneer de RVA of de uitbetalingsinstelling een uitvoerbare titel hebben verkregen, eerstgenoemde door die aan zichzelf te verlenen en laatgenoemde door het verkrijgen van een vonnis, beschikken zij beide over dezelfde verjaringstermijn van tien jaar, bedoeld in artikel 2262bis van het Burgerlijk Wetboek, om die titel ten uitvoer te leggen.

Uit hetgeen voorafgaat, vloeit voort dat er geen verschil in behandeling bestaat naargelang ten onrechte uitbetaalde uitkeringen worden teruggevorderd door de RVA dan wel door de uitbetalingsinstelling.

b) Ten aanzien van andere socialezekerheidsprestaties

In zijn motivering stelt de verwijzende rechter vast dat in specifieke verjaringstermijnen is voorzien voor de terugbetaling van de vergoedingen voor arbeidsongeschiktheid, voor de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde pensioenen, alsook voor "andere, vergelijkbare socialezekerheidsuitkeringen die ten onrechte zijn uitbetaald".

Zonder dat dient te worden nagegaan of en in welke mate de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen kan worden vergeleken met de terugvordering "van andere, vergelijkbare socialezekerheidsuitkeringen die ten onrechte zijn uitbetaald", die niet nader worden gepreciseerd in de vraag, dient te worden vastgesteld dat de vergelijking die de verwijzende rechter maakt tussen de verjaringstermijn van de vordering van de RVA tot terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen en de vordering van de in de prejudiciële vraag of in de motivering van de verwijzingsbeslissing bedoelde socialezekerheidsinstellingen, vertrekt van een verkeerd uitgangspunt.

De bepalingen betreffende de terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde socialezekerheidsprestaties, vermeld in de prejudiciële vraag of in de motivering van de verwijzingsbeslissing, voorzien immers in korte, van het gemeen recht afwijkende verjaringstermijnen voor de terugbetaling van de ten onrechte uitgekeerde socialezekerheidsprestaties.

De verwijzende rechter refereert aldus aan :
- artikel 174, eerste lid, 5°, 6° en 7°, van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, gecoördineerd op 14 juli 1994, dat de verjaringstermijn van de vordering tot terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde prestaties van de uitkeringsverzekering op twee jaar vaststelt, waarbij die termijn één jaar bedraagt in geval van een vergissing van de verzekeringsinstelling of de goede trouw van de verzekerde (artikel 174, derde lid) en vijf jaar in geval van een bedrieglijke handeling van de verzekerde (artikel 174, vierde lid);
- artikel 21, § 3, van de wet van 13 juni 1966 betreffende de rust- en overlevingspensioenen voor arbeiders, bedienden, zeevarenden onder Belgische vlag, mijnwerkers en vrijwillig verzekerden, waarnaar artikel 34 van het koninklijk besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor werknemers verwijst, en artikel 20, § 3, van de wet van 1 april 1969 tot instelling van een gewaarborgd inkomen voor bejaarden, alsook artikel 36, § 2, van het koninklijk besluit nr. 72 van 10 november 1967 betreffende het rust- en overlevingspensioen der zelfstandigen; die bepalingen stellen de verjaringstermijn van de vordering tot terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde prestaties vast op zes maanden, waarbij die termijn drie jaar bedraagt in geval van arglist of bedrog;
- de artikelen 99 en 102 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, die de vijfjarige verjaringstermijn bepaald in artikel 2277 van het Burgerlijk Wetboek toepassen op de vordering tot terugbetaling van het OCMW;
- artikel 120bis van de op 19 december 1939 samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, en artikel 9, § 1, van de wet van 20 juli 1971 tot instelling van gewaarborgde gezinsbijslag, die de verjaringstermijn van ten onrechte uitbetaalde kinderbijslag vaststellen op drie jaar, waarbij die termijn één jaar kan bedragen in geval van vergissing van de kinderbijslaginstelling of vijf jaar in geval van arglist of bedrog.

Die bepalingen hebben telkens betrekking op de vordering die voor een rechter wordt ingesteld teneinde ten onrechte uitbetaalde prestaties terug te vorderen.

Door een korte termijn vast te stellen voor de vordering tot terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde sommen, beperken die bepalingen eveneens de periode tijdens welke de ten onrechte uitbetaalde prestaties kunnen worden teruggevorderd, teneinde een opeenstapeling van periodieke schulden over een te lange periode te voorkomen, die de sociaal verzekerde zou kunnen ruïneren.

Die bepalingen passen aldus in het doel dat wordt nagestreefd door artikel 30, § 1, van de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers, dat bepaalt : "De terugvordering van de ten onrechte betaalde sociale prestaties verjaart na drie jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de uitbetaling is geschied.
De in het eerste lid voorgeschreven termijn wordt teruggebracht tot zes maanden indien de betaling enkel het gevolg is van een vergissing van de instelling of de dienst, waarvan de betrokkene zich normaal geen rekenschap kon geven.
De in het eerste lid voorgeschreven termijn wordt verlengd tot vijf jaar indien ten onrechte werd betaald in geval van bedrog, arglist of bedrieglijke handelingen van de betrokkene".

Die afwijking van de gemeenrechtelijke termijnen was verantwoord door het feit dat "de eigen aard en het toenemende technische aspect van de normatieve teksten die ons sociale-zekerheidssysteem beheersen […] een bijzondere regeling voor de materie van de terugvordering van onverschuldigde bedragen ten aanzien van de principes van het burgerlijk recht [vereisen]" (Parl. St., Senaat, 1979-1980, 508, nr. 1, p. 25).

De in het geding zijnde bepaling draagt bij tot dezelfde zorg om de sociaal verzekerde te beschermen door te voorzien in een kortere verjaringstermijn voor de terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde som. De in het geding zijnde bepaling stelt voor de RVA een termijn van drie of vijf jaar vast om aan zichzelf een uitvoerbare titel te verlenen teneinde de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen te bevelen, terwijl de tienjarige verjaringstermijn, toegepast op de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde werkloosheidsuitkeringen, betrekking heeft op de uitvoering van de door de RVA verleende uitvoerbare titel. Het is dus een korte verjaringstermijn die van toepassing is op de terugvordering van de ten onrechte uitbetaalde uitkeringen zodat de periode tijdens welke de ten onrechte uitbetaalde uitkeringen kunnen worden teruggevorderd beperkt is.

Het gegeven dat, in het ene geval, de titel door de RVA zelf wordt verleend, terwijl in het andere de socialezekerheidsinstelling zich tot de rechter moet wenden om die te verkrijgen, vloeit voort uit hun respectieve statuten. Wanneer de RVA of de socialezekerheidsinstelling een uitvoerbare titel hebben verkregen, eerstgenoemde door die aan zichzelf te verlenen en laatstgenoemde door het verkrijgen van een vonnis, beschikken zij beide over dezelfde verjaringstermijn van tien jaar, bedoeld in artikel 2262bis van het Burgerlijk Wetboek, om die titel ten uitvoer te leggen.

Uit hetgeen voorafgaat, vloeit voort dat er geen verschil in behandeling bestaat naargelang ten onrechte uitbetaalde uitkeringen worden teruggevorderd door de RVA dan wel door een andere socialezekerheidsinstelling.

De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.